 | Restructurations massives dans les fonctions publiques europιennes Avec les crises de la dette publique, la question de la performance ιconomique des organisations publiques se pose partout en Europe. Les consιquences de ces restructurations sur le travail et sur la santι des agents passe souvent ΰ la trappe sauf dans certains pays, comme la Finlande. Au bout d'un an d'enquκte dans 7 pays, des experts pilotιs par des chercheurs de l'institut britannique Working Lives Research Institute vont rendre leurs travaux sur la santι et les restructurations dans la fonction publique (HiresPublic - Health Impact on restructuring in the Public Sector). Morceaux choisis. |
Tourbillon
Tous les secteurs publics sans exception sont affectιs par des rιformes et rιorganisations autour du concept gιnιrique de Nouveau Management Public, que ce soit la rιvision gιnιrale des politiques publiques ΰ la franηaise (RGPP) ou la Big Society britannique. De maniθre gιnιrale, les rιorganisations sont constantes dans les grandes fonctions publiques : administration centrale, territoriale, fonction hospitaliθre et ιducation.
Celles-ci sont trθs marquιes en Europe par les spιcificitιs nationales. Les comparaisons en la matiθre sont donc difficiles. Quelques spιcificitιs ιmergent cependant. L'hτpital, l'enseignement et la fonction publique territoriale ont une main d'œuvre majoritairement fιminine. Les administrations centrales belges et franηaise font exception, car elles sont plus masculines, le peu de femmes ιtant cantonnιes dans des postes subalternes ! La moyenne d'βge et le taux de syndicalisation sont plus ιlevιs que dans le privι. Le public garde encore une fonction sociale, car la proportion de personnes avec des incapacitιs et des handicaps est supιrieure au privι (surtout en Belgique et au Royaume-Uni).
Autre point commun : les inιgalitιs sont lιgions. Certains postes ΰ statuts sont trθs sιcurisιs, alors que d'autres ont trθs peu de droits (vacataires, intιrimaires), bien que les diffιrences soient trθs marquιes selon les pays, et les secteurs. Dans le secteur de la santι par exemple, tous les pays d'Europe sauf la Belgique et la Roumanie font appel aux travailleurs migrants, qui sont plus mobiles et pas toujours aussi bien rιmunιrιs que les nationaux (surtout en France, en Italie et en Allemagne).
Le nouvel ordre public
Les restructurations prennent des formes diverses : baisse des effectifs, dιmιnagement, externalisation, intensification du travail. Les effectifs sont rarement touchιs. Le volume d'emploi public a lιgθrement baissι en Finlande, Allemagne, Italie et Belgique au cours des derniθres annιes (entre 1 ΰ 4%). En Finlande, les suppressions de postes ont plutτt touchι l'administration territoriale, avec des externalisations. En Belgique, ce sont les professionnels de la santι qui ont subi une baisse d'effectifs. Le phιnomθne s'est caractιrisι par des dιparts ΰ la retraite, le non-remplacement (un fonctionnaire sur deux en France !) ou le non-renouvellement de contrats ΰ durιe dιterminιe.
En revanche, la situation est plus grave en Roumanie et au Royaume-Uni. Sur les 5 derniθres annιes, un quart des postes du service de santι roumain a disparu (le nombre de mιdecins restant stable). Les salaires des fonctionnaires ont baissι de 25%. Du cτtι britannique, 20 ΰ 30% des effectifs du service public a ιtι dιtruit. Les suppressions concernent surtout le personnel managιrial et administratif ΰ la suite d'une fusion d'un tiers des institutions locales dans de nouvelles unitιs.
La privatisation et l'externalisation de services ont souvent conduit ΰ restreindre l'accθs au dialogue social, surtout en Finlande et au Royaume-Uni. De plus, les prestataires privιs de services britanniques mis en concurrence et donc « compιtitifs » paient des salaires plus bas et offrent une protection sociale au rabais. Pour les agents du public, la baisse effective des salaires est de 5% en raison de l'inflation. Ils ont ιtι gelιs pendant deux ans. L'annonce aujourd'hui, ΰ la veille d'une grande grθve du secteur public d'un hausse de 1% sur deux ans risque d'attiser le mιcontentement.
La santι, de cτtι
Les employeurs, y compris l'Etat, ont la responsabilitι lιgale de maintenir et de promouvoir la santι de leurs agents au travail. Mais cela se joue de maniθre diffιrente sur le terrain. Et les donnιes sont d'inιgales qualitιs pour bien l'apprιcier. Dans la ligne de l'accord-cadre europιen de 2004 sur le stress, certains pays ont mis en place des outils de mesures des accidents du travail. En Italie, le secteur public prend en compte les risques psycho-sociaux par l'intermιdiaire de formation et par l'identification des ιlιments stressants. Dans cette veine, une campagne sur le bien-κtre au travail au Royaume-Uni a gιnιralisι l'utilisation du HSE Management Standards.
Cela a notamment permis de donner aux directeurs des gouvernements locaux des lignes directrices pour rιduire le stress et de gιrer le changement. La France a instituι des Comitιs d'hygiθne, de sιcuritι et de conditions de travail (CHSCT) qui peuvent rendre des avis sur les rιorganisations.
Le plus souvent, ce sont les taux d'absentιisme et d'accident du travail qui renseignent sur la santι et le climat social. Toutes les enquκtes publiques sur les conditions de travail et la santι dans les sept pays ιtudiιs constatent l'augmentation du stress et des troubles musculo-squelettiques. Les rιorganisations mettent en effet en cause le contrat psychologique qui lie les agents du public ΰ l'Ιtat. Ce contrat repose sur l'acceptation de salaires plus bas que dans le privι en ιchange de la sιcuritι de l'emploi. Changer les rθgles du jeu bouleverse la culture du service public.
Le dialogue social peut accompagner ces ιvolutions. Bipartite ou tripartite selon les pays et les structures reprιsentatives. Dans l'administration centrale franηaise, les conventions collectives sur les salaires et les accords sur les conditions de travail ne sont pas contraignants ! Et surtout ils ne s'appliquent ni aux vacataires, ni aux intιrimaires. Ce qui plante la graine de la division entre des « privilιgiιs » et des « perdants » et ouvre la perspective de la mise en cause de ces statuts.
Le rapport conclut que la Finlande et le Royaume-Uni (loin derriθre) ont les meilleures pratiques concernant la prise en compte de la santι dans les restructurations. Pour bien mener le changement, Astrees et le WLRI dιclinent 18 recommandations. Deux d'entre elles insistent sur la dimension spιcifique du service public.
Il est important que tous les employιs du service public « soient traitιs de maniθre juste et transparente ». Les intιrimaires, vacataires et contrats ΰ durιe dιterminιes ne doivent pas porter le fardeau des restructurations, surtout quand ils ne sont pas couverts par le dialogue social. Enfin, lorsque le donneur d'ordre public externalise vers le privι, il doit tenir compte des mesures ΰ chaque ιtape de la restructuration : formation, planification, information et consultation, mise en œuvre et consolidation.
De plus, la motivation de nombreux travailleurs repose sur le sens du service public, qui peut κtre entamι par une restructuration. La reconnaissance de la valeur de leur contribution passιe, prιsente et future dans la sauvegarde du bien public est essentielle.
La lettre de Metis 29 nov 2011
Tous les secteurs publics sans exception sont affectιs par des rιformes et rιorganisations autour du concept gιnιrique de Nouveau Management Public, que ce soit la rιvision gιnιrale des politiques publiques ΰ la franηaise (RGPP) ou la Big Society britannique. De maniθre gιnιrale, les rιorganisations sont constantes dans les grandes fonctions publiques : administration centrale, territoriale, fonction hospitaliθre et ιducation.
Celles-ci sont trθs marquιes en Europe par les spιcificitιs nationales. Les comparaisons en la matiθre sont donc difficiles. Quelques spιcificitιs ιmergent cependant. L'hτpital, l'enseignement et la fonction publique territoriale ont une main d'œuvre majoritairement fιminine. Les administrations centrales belges et franηaise font exception, car elles sont plus masculines, le peu de femmes ιtant cantonnιes dans des postes subalternes ! La moyenne d'βge et le taux de syndicalisation sont plus ιlevιs que dans le privι. Le public garde encore une fonction sociale, car la proportion de personnes avec des incapacitιs et des handicaps est supιrieure au privι (surtout en Belgique et au Royaume-Uni).
Autre point commun : les inιgalitιs sont lιgions. Certains postes ΰ statuts sont trθs sιcurisιs, alors que d'autres ont trθs peu de droits (vacataires, intιrimaires), bien que les diffιrences soient trθs marquιes selon les pays, et les secteurs. Dans le secteur de la santι par exemple, tous les pays d'Europe sauf la Belgique et la Roumanie font appel aux travailleurs migrants, qui sont plus mobiles et pas toujours aussi bien rιmunιrιs que les nationaux (surtout en France, en Italie et en Allemagne).
Le nouvel ordre public
Les restructurations prennent des formes diverses : baisse des effectifs, dιmιnagement, externalisation, intensification du travail. Les effectifs sont rarement touchιs. Le volume d'emploi public a lιgθrement baissι en Finlande, Allemagne, Italie et Belgique au cours des derniθres annιes (entre 1 ΰ 4%). En Finlande, les suppressions de postes ont plutτt touchι l'administration territoriale, avec des externalisations. En Belgique, ce sont les professionnels de la santι qui ont subi une baisse d'effectifs. Le phιnomθne s'est caractιrisι par des dιparts ΰ la retraite, le non-remplacement (un fonctionnaire sur deux en France !) ou le non-renouvellement de contrats ΰ durιe dιterminιe.
En revanche, la situation est plus grave en Roumanie et au Royaume-Uni. Sur les 5 derniθres annιes, un quart des postes du service de santι roumain a disparu (le nombre de mιdecins restant stable). Les salaires des fonctionnaires ont baissι de 25%. Du cτtι britannique, 20 ΰ 30% des effectifs du service public a ιtι dιtruit. Les suppressions concernent surtout le personnel managιrial et administratif ΰ la suite d'une fusion d'un tiers des institutions locales dans de nouvelles unitιs.
La privatisation et l'externalisation de services ont souvent conduit ΰ restreindre l'accθs au dialogue social, surtout en Finlande et au Royaume-Uni. De plus, les prestataires privιs de services britanniques mis en concurrence et donc « compιtitifs » paient des salaires plus bas et offrent une protection sociale au rabais. Pour les agents du public, la baisse effective des salaires est de 5% en raison de l'inflation. Ils ont ιtι gelιs pendant deux ans. L'annonce aujourd'hui, ΰ la veille d'une grande grθve du secteur public d'un hausse de 1% sur deux ans risque d'attiser le mιcontentement.
La santι, de cτtι
Les employeurs, y compris l'Etat, ont la responsabilitι lιgale de maintenir et de promouvoir la santι de leurs agents au travail. Mais cela se joue de maniθre diffιrente sur le terrain. Et les donnιes sont d'inιgales qualitιs pour bien l'apprιcier. Dans la ligne de l'accord-cadre europιen de 2004 sur le stress, certains pays ont mis en place des outils de mesures des accidents du travail. En Italie, le secteur public prend en compte les risques psycho-sociaux par l'intermιdiaire de formation et par l'identification des ιlιments stressants. Dans cette veine, une campagne sur le bien-κtre au travail au Royaume-Uni a gιnιralisι l'utilisation du HSE Management Standards.
Cela a notamment permis de donner aux directeurs des gouvernements locaux des lignes directrices pour rιduire le stress et de gιrer le changement. La France a instituι des Comitιs d'hygiθne, de sιcuritι et de conditions de travail (CHSCT) qui peuvent rendre des avis sur les rιorganisations.
Le plus souvent, ce sont les taux d'absentιisme et d'accident du travail qui renseignent sur la santι et le climat social. Toutes les enquκtes publiques sur les conditions de travail et la santι dans les sept pays ιtudiιs constatent l'augmentation du stress et des troubles musculo-squelettiques. Les rιorganisations mettent en effet en cause le contrat psychologique qui lie les agents du public ΰ l'Ιtat. Ce contrat repose sur l'acceptation de salaires plus bas que dans le privι en ιchange de la sιcuritι de l'emploi. Changer les rθgles du jeu bouleverse la culture du service public.
Le dialogue social peut accompagner ces ιvolutions. Bipartite ou tripartite selon les pays et les structures reprιsentatives. Dans l'administration centrale franηaise, les conventions collectives sur les salaires et les accords sur les conditions de travail ne sont pas contraignants ! Et surtout ils ne s'appliquent ni aux vacataires, ni aux intιrimaires. Ce qui plante la graine de la division entre des « privilιgiιs » et des « perdants » et ouvre la perspective de la mise en cause de ces statuts.
Le rapport conclut que la Finlande et le Royaume-Uni (loin derriθre) ont les meilleures pratiques concernant la prise en compte de la santι dans les restructurations. Pour bien mener le changement, Astrees et le WLRI dιclinent 18 recommandations. Deux d'entre elles insistent sur la dimension spιcifique du service public.
Il est important que tous les employιs du service public « soient traitιs de maniθre juste et transparente ». Les intιrimaires, vacataires et contrats ΰ durιe dιterminιes ne doivent pas porter le fardeau des restructurations, surtout quand ils ne sont pas couverts par le dialogue social. Enfin, lorsque le donneur d'ordre public externalise vers le privι, il doit tenir compte des mesures ΰ chaque ιtape de la restructuration : formation, planification, information et consultation, mise en œuvre et consolidation.
De plus, la motivation de nombreux travailleurs repose sur le sens du service public, qui peut κtre entamι par une restructuration. La reconnaissance de la valeur de leur contribution passιe, prιsente et future dans la sauvegarde du bien public est essentielle.
La lettre de Metis 29 nov 2011
| Clotilde de Gastines est rιdacteur en chef de Metis http://www.metiseurope.eu |
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