Maastricht ou les tables de la Loi
Lorsqu'il arrive à Maastricht, une coquette petite ville du sud des Pays-Bas, dans l'après-midi du dimanche 8 décembre 1991, François Mitterrand sait que rien n'est joué. Pourtant, l'affaire paraît bien ficelée : les chefs d'Etat et de gouvernement trouveront sur la table du Conseil européen, le lendemain matin, un projet de traité sur l'Union économique et monétaire accompagné d'un second texte censé transformer la Communauté économique européenne en une Union politique. Les grands principes semblent énoncés clairement : les trois étapes menant à la monnaie unique, les critères qui permettront de mesurer le degré de convergence économique des pays, les statuts de l'Institut monétaire européen et de son successeur, la Banque centrale européenne, la coordination des politiques économiques. Mais le président de la République sait qu'il manque l'essentiel, l'irréversibilité du processus. Si la volonté politique d'un ou de plusieurs Etats venait à faire défaut, la monnaie unique, en l'état du projet, resterait pour longtemps un voeu pieux.
« François Mitterrand craignait un tel report », se souvient Roland Dumas, son ministre des Affaires étrangères de l'époque. « Il ne voulait pas que l'on puisse remettre la monnaie unique au lendemain car le lendemain pouvait être aux calendes grecques. D'autant que personne ne savait comment l'Allemagne allait évoluer. Il fallait donc la lier autant que faire se peut. » L'idée du président est toute simple et très efficace, comme la suite le montrera. Il s'agit de prévoir dans le traité une date butoir à laquelle la monnaie unique verra le jour, quel que soit le nombre de pays remplissant les conditions requises 3. La date qu'il a en tête, c'est le 31 décembre 1998.
C'est pour cela que, contrairement à ses habitudes, le président de la République arrive en avance dans la petite ville néerlandaise qui va accueillir le sommet des 9 et 10 décembre. Il a invité à dîner, dans la villa qu'il occupe, Giulio Andreotti, le président démocrate-chrétien du Conseil italien. Il a impérativement besoin de son appui. Car l'Italie, l'un des six fondateurs de la Communauté économique européenne en 1957, risque fort de ne pas participer dès le départ à la monnaie unique si une telle date butoir est prévue. De plus, Mitterrand veut que le Conseil européen décide à la majorité qualifiée, ce qui marginalisera encore davantage l'Italie. Il faut donc convaincre Andreotti qu'il ne s'agit pas de mettre en place « une machine à exclure » la Péninsule, selon l'expression d'un haut fonctionnaire. On dîne à quatre : outre les deux dirigeants, il n'y a que leurs conseillers, Sophie-Caroline de Margerie pour Mitterrand, Umberto Vattani aux côtés d'Andreotti.
« Le miracle a eu lieu : les Italiens ont accepté à la fois la date butoir et le vote à la majorité qualifiée », s'enthousiasme un membre de la délégation française. Il est vrai que Vattani réclame aujourd'hui la primeur de l'idée pour celui qui était alors son patron : « Andreotti a dit : " ne serait-il pas préférable de fixer une date et de décider que la dernière étape débutera ce jour-là avec ceux qui seront prêts ? " Mitterrand, feignant la distraction, a répondu " Oui, pourquoi pas ! Fixons-la". » Et ce fut le 1er janvier 1999. Mais Sophie-Caroline de Margerie le contredit énergiquement : « C'est le président qui a proposé de convenir d'une échéance. Andreotti lui a répondu : « bonne idée ». » Dans une note datée du 11 décembre, soit du lendemain du Conseil européen de Maastricht, elle écrit d'ailleurs : « Le président de la République a lancé l'idée d'une date butoir pour l'union économique et monétaire. Andreotti a eu immédiatement une réaction positive. » Pour Roland Dumas, non plus, il ne fait aucun doute que l'inventeur du concept c'est Mitterrand : « Avant ce dîner, il avait déjà cette idée en tête. Pour lui, la date du 1er janvier 1999 devait tomber comme un couperet. » Cette version est d'autant plus probable que le président n'a pas sorti cette date de son chapeau.
Les muses du président
Depuis plusieurs semaines, en effet, Elisabeth Guigou, ministre déléguée aux affaires européennes, attire l'attention de Mitterrand sur ce qu'elle considère comme une grave lacune du traité. Elle lui a même suggéré, par écrit, la date butoir du 31 décembre 1998 et, pour que cette échéance ait un sens, l'abandon de l'unanimité pour le passage à la troisième phase, celle de la monnaie unique7. Il est vrai que le projet de traité préparé par la présidence néerlandaise de la CEE, et rendu public le 28 octobre, n'est guère encourageant. Il prévoit que, avant le 31 décembre 1996, si une majorité d'Etats (soit sept à l'époque) est jugée capable d'adopter la monnaie unique, le Conseil des chefs d'Etat et de gouvernement, statuant à l'unanimité, « évalue s'il convient que la Communauté entre dans la troisième phase de l'UEM » et décide de sa « date d'entrée en vigueur ». Si les Douze ne parviennent pas à se mettre d'accord, la procédure est répétée tous les deux ans8. En clair, le report sine die est quasiment institutionnalisé.
Dix jours avant le sommet de Maastricht, le mercredi 27 novembre 1991, Mitterrand convoque un Conseil des ministres restreint à l'Elysée. Elisabeth Guigou revient à la charge et insiste sur la nécessité d'une date butoir. Le chef de l'Etat s'adresse à Edith Cresson, nommée à Matignon le 15 mai précédent : « Madame le premier ministre, vous allez me régler ça. » Le lendemain, le chef du gouvernement réunit une quinzaine de ministres afin de faire le point sur l'état du dossier : « C'était une première », se souvient l'ancien directeur adjoint du cabinet d'Edith Cresson, François Lamoureux. « Jusque-là, les ministres étaient soigneusement tenus à l'écart de la négociation, à l'exception, bien sûr, de Roland Dumas et de Pierre Bérégovoy », le Quai d'Orsay ayant la responsabilité du volet de l'union politique et Bercy de l'UEM. Bérégovoy ne s'oppose pas à ce qu'une échéance soit fixée, mais préfère que l'on continue à statuer à l'unanimité. Le ministre des finances pense que les gouvernements doivent pouvoir stopper le processus. Sur ce point comme sur beaucoup d'autres, son analyse rejoint celle de nombre de ses interlocuteurs allemands, tels Helmut Schlesinger, patron de la Bundesbank, ou Theo Waigel. Pour appuyer son argument, il fait valoir la perte de pouvoir que signifierait pour les chefs d'Etat et de gouvernement l'automaticité que recommande Elisabeth Guigou. Cependant, la fixation d'une date butoir sans vote à la majorité laisserait pratiquement entier le risque d'un report à répétition de I' UEM. Edith Cresson lui en fait la remarque : la monnaie unique pourrait être bloquée par un veto britannique, par exemple. Finalement, le premier ministre, conformément aux souhaits du président, tranche : « Le traité doit contenir la référence à une date fixe de rendez-vous avant le 31 décembre 1998 pour décider du passage à la troisième phase de l'UEM. » En outre, il « doit prévoir que, lorsque cette échéance sera arrivée, la décision (soit) prise soit par consensus, soit, à défaut de consensus, à la majorité qualifiée, sans que les votes des Etats bénéficiant d'une exemption ou d'une dérogation puissent être pris en compte. »
Toujours sceptique sur le fond, mais muni d'instructions claires, Bérégovoy se rend donc à Scheveningen, aux Pays Bas, le dimanche 1er décembre. Ce sera l'ultime séance de négociation avec ses collègues européens. Il y dépose un amendement plutôt alambiqué au projet de traité concocté par les Néerlandais. Son texte reste en deçà de l'expression claire et nette d'une date butoir : si le Conseil européen n'approuve pas, avant le 31 décembre 1996, l'entrée en troisième phase, la deuxième étape est automatiquement prolongée jusqu'au 31 décembre 1998. Au terme de ce délai, les ministres des finances décident de l'entrée en monnaie unique à la majorité qualifiée et sans qu'il y ait besoin d'un nombre minimal de pays. La Grande-Bretagne, le Danemark, la Grèce ou l'Irlande, en particulier, ne cachent pas leur scepticisme. Finalement, une formule plus ambiguë est trouvée qui - comme le voulait Bérégovoy - préserve le rôle central des dirigeants européens : après recommandation des ministres des finances qui se seront prononcés, eux, à la majorité qualifiée, « le Conseil, réuni au niveau des chefs d'Etat et de gouvernement (...), évalue quels sont les Etats membres qui remplissent les conditions nécessaires au passage à la troisième phase » et fixe la date du « début de la troisième phase ». Pour les négociateurs allemands, en tout cas, cette version n'implique aucune automaticité dans le passage à l'UEM.
L'Elysée est informé. Mais, comme souvent, dans un premier temps, c'est le silence. « Mitterrand avait des idées, mais il les exprimait très peu. Il restait sur son quant-à-soi », se souvient un haut fonctionnaire. « Le président ne dira rien à personne. Lorsque nous sommes arrivés à Maastricht, nous avons simplement appris qu'il avait officiellement fait cette proposition de date butoir », raconte Elisabeth Guigou. « Nous étions tous très surpris. »
Le couperet de 1999
Le lundi 9 décembre, à Maastricht, le président, une habitude des matins de sommet, prend son petit déjeuner avec Helmut Kohl. Ils échangent des idées sur le déroulement de la journée. Une échéance précise qui garantisse que le mark se fonde dans la monnaie unique? Le chancelier n'y est pas opposé, loin de là. Il vient même de le dire lors d'une conférence de presse à Bonn : « Nous voulons un traité qui précise que l'Union économique, monétaire et politique est irréversible et je souligne ce terme qui est capital. » L'hôte du sommet, Ruud Lubbers, n'a pas oublié que « Kohl ne démordait pas de sa position : je ne signerai pas le traité de Maastricht s'il ne contient pas le principe d'irréversibilité de la monnaie unique ». D'ailleurs on doit au chancelier l'adjonction au texte du protocole n° 10 affirmant, d'une part, le « caractère irréversible » de la « marche » vers la monnaie unique et, d'autre part, l'impossibilité pour un Etat d'exercer son veto pour bloquer le passage à l'écu (la dénomination euro ne date que de décembre 1995). Mais Kohl n'est pas seul. Il doit compter avec la Bundesbank et le ministre des finances. « Francfort était très opposée à l'idée de date parce que, pour un économiste, cela ne veut rien dire », analyse l'ancien grand argentier belge, Philippe Maystadt. « Surtout, une date voulait dire que l'union monétaire aurait lieu, quoi qu'il arrive. Or, il est clair que certains, à la Banque centrale allemande, espéraient qu'en dépit du traité elle ne verrait jamais le jour », souligne Maystadt. Theo Waigel se méfiait, lui aussi, de l'irréversibilité : « Une échéance pouvait constituer une entrave. Selon nous, il était préférable de ne pas en fixer 15. » De fait, pendant toute l'élaboration du traité, les négociateurs allemands ont eu pour mission d'éviter autant que possible que « l'Allemagne puisse être contrainte d'entrer dans l'UEM contre son gré, par exemple par une majorité de pays », explique Gert Haller, ancien haut fonctionnaire du ministère des finances à Bonn : « Un passage automatique était inacceptable pour nous 16 »
Au vu de ces réticences, le chancelier pouvait difficilement proposer de lui-même une date, pas plus qu'un vote à la majorité qualifiée au Conseil européen : il aurait fallu en discuter avec son gouvernement et affronter l'hostilité de la Bundesbank et du ministère des finances. Ce n'est plus le cas lors d'un Conseil européen : quand il est seul face aux autres chefs de gouvernement, rien n'empêche le chancelier de se laisser forcer la main. « Theo Waigel m'a dit : " c'est le genre de chose que Kohl ne pouvait pas proposer mais il pouvait se laisser convaincre " », confirme Maystadt 17. Et c'est ce qui s'est passé. Dans sa propre délégation, le geste du chancelier fait l'effet d'une bombe : « C'était vraiment une rupture complète avec les positions que nous avions défendues jusqu'alors », se souvient Gert Haller. « C'était vraiment étonnant. Jusqu'ici, nous avions toujours dit que les critères sont plus importants qu'une date. Pour moi, il était clair que fixer une échéance impliquait une certaine automaticité. » François Lamoureux affirme que la France, en échange du geste de Kohl, a proposé aux Allemands l'abandon de l'unanimité dans le domaine des visas et du droit d'asile. Le sujet était âprement discuté au sein de la Conférence intergouvernementale sur l'Union politique et Bonn y était favorable afin de pouvoir partager le « fardeau » des réfugiés provenant de l'ex-Yougoslavie 19. Mais ce n'était qu'un semblant de concession : Paris savait parfaitement que Londres s'empresserait de bloquer cette « hérésie ». C'est d'ailleurs ce qui s'est passé.
Le sommet débute le lundi 19 décembre, à l'issue du petit déjeuner franco-allemand. Tout va très vite. Kohl prend la parole : « Le passage à la troisième phase doit être le pas décisif. Il faut décider à Maastricht de manière irréversible. » Et de citer la date de 1998 où il ne sera plus nécessaire d'avoir un nombre minimal de pays pour passer à la monnaie unique. Wilfried Martens, le premier ministre belge, insiste lui aussi pour introduire une date fixe : Philippe Maystadt qui, comme tous ses collègues ministres des finances, siège pour la première fois dans un Conseil européen, le lui a suggéré. Vient le tour de François Mitterrand « La décision doit être irréversible (...) Il faut fixer une date de manière précise, au début de 1999, probablement. » En quelques mots, tout est dit. Les grands argentiers n'ont plus qu'à aller finaliser le compromis dans une salle attenante. Personne ne prête plus attention à John Major, le premier ministre britannique, qui continue de réclamer une « décision à l'unanimité » pour passer à la troisième phase. Son pays a obtenu une clause dite d'opting out qui lui permet de ne pas participer à la monnaie unique et il n'est plus qu'une voix discordante sans grande importance. Le tandem franco-allemand s'est imposé. « Ça a été le coup de maître », juge aujourd'hui Elisabeth Guigou. « Nous avions une possibilité de report indéfini dans le projet de traité que nous avions négocié », reconnaît Jean-Claude Trichet, qui était alors directeur du Trésor : « Le traité a été très profondément modifié à Maastricht, puisque l'idée d'irréversibilité est apparue. Là, on sort des aléas de la coopération intergouvernementale. C'était incroyablement audacieux. Un moment historique 21. »
Des cogitations des grands argentiers sortira une procédure que l'on peut résumer en deux dates: 1997-1999. Avant le 31 décembre 1996, le Conseil des ministres de l'économie et des finances évalue, à la majorité qualifiée, quels sont les pays qui remplissent les critères de convergence, c'est-à-dire une série de cinq indicateurs économiques (déficit budgétaire et dette publique contenus, inflation maîtrisée, taux de change stable et taux d'intérêt à long terme peu élevés). Si une majorité les respecte, le Conseil des chefs d'Etat et de gouvernement décide s'il est opportun de passer à la monnaie unique et à quelle date. A défaut, elle verra automatiquement le jour le 1er janvier 1999 avec les Etats éligibles, quel que soit leur nombre : avant le 1er juillet 1998, le Conseil, toujours réuni au niveau des dirigeants européens, devra simplement confirmer à la majorité qualifiée qui remplit les conditions nécessaires.
Même Jacques Delors n'aurait pas osé rêver mieux. « La date, c'est un instrument formidable », estime Pascal Lamy, l'ancien chef de cabinet du président de la Commission « Ça met des horloges dans la construction européenne, c'est tout ce que ça apporte d'anticipation sur l'avenir. » Refaire l'histoire au conditionnel est toujours difficile. Mais tout porte à croire que l'euro n'aurait pas vu le jour sans l'échéance de 1999 introduite in extremis dans le traité. Avec le recul, il est clair que c'est sous la double pression de la date butoir et des critères de convergence que les gouvernements ont mobilisé leur énergie et affronté les réticences de l'opinion et de la classe politique. Hormis les Britanniques, les Danois et les Suédois - tous les pays ont jugé trop risqué d'être absents de ce rendez-vous historique. C'est la promesse-contrainte de la date qui a persuadé l'Italie de se refaire une vertu budgétaire, qui a convaincu gaullistes et socialistes français de subordonner leur politique aux exigences de Maastricht, qui a rendu impuissants, en Allemagne, les nombreux opposants à l'UEM. Et puis, à mesure que 1999 se rapprochait, que les efforts de discipline budgétaire devenaient tangibles, que la volonté des gouvernements se confirmait, les marchés financiers, eux aussi, se sont persuadés de l'irréversibilité du processus - une conviction qui a nourri, renforcé et facilité le processus de convergence. L'Italie, qui a réussi à déjouer toutes les attentes en se qualifiant à l'arraché, est l'illustration de la réussite de cette stratégie. Aujourd'hui, même un homme comme Helmut Schlesinger admet que « fixer la date était le bon choix. C'était une vieille pratique communautaire qui a fait ses preuves. Il est vrai que, à l'époque, je n'imaginais pas que les choses évolueraient aussi vite et aussi bien qu'elles l'ont fait, c'est-à-dire que la stabilité serait bien au rendez-vous en 1999. Les tête-à-tête des chefs de gouvernement sont toujours un peu dangereux du point de vue des experts, mais en fin de compte ils sont nécessaires ».
Un traité « précuit »
« Mis à part l'affaire de la date, Maastricht, c'était quand même très cuit », estime Pascal Lamy. De fait, le dernier projet de traité, préparé par la présidence néerlandaise et adopté à Bruxelles, le 3 décembre 1991, par les ministres de l'économie et des finances, n'a guère été modifié par les chefs d'Etat et de gouvernement. Contrairement au versant union politique du nouveau traité, l'union économique et monétaire a fait l'objet d'un travail de préparation extrêmement minutieux. Suite au rapport du Comité Delors d'avril 1989 et aux conclusions du « groupe à haut niveau » présidé par Elisabeth Guigou, le Comité monétaire européen remet, le 23 juillet 1990, un texte intitulé : « L'UEM au-delà de la première étape ». Un mois après, la Commission européenne, de son côté, publie son propre projet de traité. Les capitales prennent soin de préparer, elles aussi, la négociation et mettent au point une série de textes qui dynamisent les discussions : la France publie un projet complet de traité le 26 janvier 1991, suivie de l'Allemagne un mois plus tard.
Résultat de cette intense activité préparatoire : avant même l'ouverture formelle de la Conférence intergouvernementale, le 15 décembre 1990 à Rome, l'architecture générale de l'UEM est largement esquissée. Elle comportera trois phases destinées à assurer la convergence économique, budgétaire, institutionnelle et monétaire des Européens. Pour être certains que l'introduction de la monnaie unique se fera dans de bonnes conditions - et pour éviter de fusionner des devises nationales instables - les Douze se sont mis d'accord sur une procédure qui fera précéder l'UEM d'étapes préalables - comme le prévoyait déjà le plan Werner de 1970. La première phase a commencé le 1er juillet 1990, jour de la levée des entraves à la libre circulation des capitaux 26. Le sommet de Rome des 27 et 28 octobre 1990 a fixé au 1er janvier 1994 le début de la seconde étape, une fois qu'auront été achevé le Marché unique de 1993, entamée la marche vers l'indépendance des banques centrales nationales, interdit le financement monétaire des déficits budgétaires. A ce stade, une « nouvelle institution » sera créée afin de « renforcer la coordination des politiques monétaires » et la convergence économique sera amplifiée. Enfin, le 1er janvier 1997, les Douze examineront si le rapprochement des économies est suffisant pour accéder à la troisième phase, celle de la monnaie unique. Les conclusions du sommet de Rome précisent que le passage devra intervenir dans un « délai raisonnable ». Dernier point : l'indépendance de la future banque centrale européenne et des banques centrales nationales est fermement établie.
Cela ne signifie pas pour autant qu'il n'y a pas eu d'affrontements entre les Douze. Loin de là. Tout au long de l'année 1991, il a fallu dégager de difficiles compromis sur toute une série de questions fondamentales, sur lesquelles Français et Allemands défendent généralement des points de vue diamétralement opposés. Du moins au départ. Exemples : le passage à la deuxième phase doit-il être automatique pour tous les pays, ou nécessiter un examen ? Faut-il, dès cette étape, soumettre les banques centrales nationales à une tutelle européenne ? Comment surveiller les politiques budgétaires ? Le passage à l'UEM doit-il se faire après un jugement politique ou selon des critères « objectifs » et prédéterminés ? Faut-il créer un gouvernement économique ? Qui détermine les taux de change entre l'euro et d'autres monnaies, surtout non européennes, comme le yen ou le dollar ? Faut-il sanctionner les dérapages budgétaires, et si oui, comment ? Faut-il aider les pays les plus pauvres à rattraper leur retard ? Une noria de casse-tête largement suffisante pour occuper une petite armée de négociateurs.
Réunions secrètes franco-allemandes
Le grand marchandage a commencé le 15 janvier 1991 à Bruxelles par une rencontre des « représentants personnels » des ministres des finances et de la Commission européenne. Horst Kôhler, secrétaire d'Etat aux finances, représente son ministre Theo Waigel. Côté français, Jean Claude Trichet, directeur du Trésor, négocie pour Pierre Bérégovoy. Ces « représentants personnels » se réunissent deux fois par mois afin de faire le gros du travail. Seules les questions importantes ou conflictuelles doivent remonter aux ministres. Ceux-ci se retrouveront treize fois durant l'année 1991, afin de finaliser le projet de traité qui sera présenté, le 9 décembre, aux chefs d'Etat et de gouvernement. Mais la négociation a aussi lieu au sein du Comité monétaire entre directeurs du Trésor et numéros deux de banques centrales - ou encore au niveau du Comité des gouverneurs des banques centrales de la CEE, à Bâle. Ce sont les banquiers centraux, par exemple, qui mirent au point les statuts (lu Système européen de banque centrale. De leur côté, les dirigeants européens multiplient les rencontres : ils voient certains de leurs homologues plusieurs fois par mois et échangent lettres et coups de téléphone. En parallèle de la CIG sur l'UEM, où les ministres des finances jouent un rôle essentiel, il y a aussi les tractations sur l'Union politique. Les meneurs de jeu, les ministres des affaires étrangères, y traitent de politique étrangère et de sécurité commune, de sécurité intérieure, du social, de renforcement et de démocratisation des institutions européennes.... Sur ces sujets, les avancées resteront très modestes.
Cela étant, les vraies négociations ont rarement eu lieu à Douze. « Trichet a fait le pari que la partie UEM serait écrite par Paris et Bonn, en tête à tête », raconte un ancien membre de la délégation française. « Les choses sérieuses se faisaient en franco-allemand », reconnaît François Lamoureux 28. De fait, toutes les rencontres à Douze sont précédées de réunions bilatérales secrètes au niveau des ministres ou des équipes de négociateurs, ministères des finances et banque centrale. Côté allemand, il y a, notamment, Horst Köhler, accompagné de deux hauts fonctionnaires, son adjoint, Gert Haller, et Günter Grosche 29 et, pour la Bundesbank, Hans Tietmeyer, alors vice-président. Côté français, Jean-Claude Trichet, bien sûr, secondé, selon les cas, par Denis Samuel-Lajeunesse, Xavier Musca, Pierre Duquesne et, pour la Banque de France, le sous-gouverneur Philippe Lagayette. Quant aux ministres, ils se rencontrent eux aussi régulièrement afin de « rapprocher les positions respectives pouvant conduire si possible à des rédactions communes », selon les mots d'un négociateur allemand. Dès la première réunion du genre, le 13 février 1991 à Bonn, Horst Köhler insiste sur leur caractère confidentiel. Une discrétion jugée également nécessaire par Tietmeyer, sauf à donner l'impression d'une « collusion franco-allemande ». Lors des réunions à douze, Allemands et Français devaient exposer à tour de rôle les positions communes mais jamais en les présentant comme telles. « Je me souviendrai toujours d'un incident qui aurait pu mal tourner », se rappelle l'un des négociateurs français. « Jean-Claude Trichet prend la parole pour défendre la position franco-allemande. Tir de barrage des autres. Horst Köhler s'y colle à son tour. Re-tir de barrage. Trichet, sentant qu'il fallait s'adapter, aménage la proposition tout en en gardant l'esprit.
A ce moment-là, Köhler demande la parole et, devant les dix autres, abasourdis : " Mais voyons, Jean-Claude, ce n'est pas du tout ce dont nous étions convenus " »... Une sortie typique pour le secrétaire d'Etat aux finances, aujourd'hui président de la BERD à Londres, connu pour son franc-parler et son caractère parfois emporté. C'est un proche de Kohl qui en a fait son « sherpa » pour préparer les réunions du G 7. Sa personnalité est à l'opposé de celle de Trichet, au comportement tout en rondeur, enclin à l'allusion. Cet archétype du grand serviteur de l'Etat cultive ses amitiés autant à droite qu'à gauche de l'échiquier politique, même s'il n'a jamais eu un accès direct au président de la République. Directeur du Trésor (depuis 1987), premier directeur de cabinet d'Edouard Balladur lorsque celui-ci était ministre des finances entre 1986 et 1988, gouverneur de la Banque de France depuis 1.993 et promis à la présidence de la BCE, Trichet a servi et survécu à tous les changements de régime. Pourtant, en dépit de ces différences de caractère, l'Allemand et le Français établiront une relation de confiance qui facilitera grandement les négociations. Ainsi, Jean-Claude Trichet parle encore de cet « ami très cher » avec émotion.
Même « si ce fut massivement une affaire franco-allemande », selon l'expression d'un diplomate du Quai d'Orsay, les autres pays ont aussi eu leur mot à dire. Chacun a apporté sa pierre à un édifice dont les plans furent dessinés à Bonn et Paris. En particulier, le Luxembourg et la Belgique, viscéralement communautaires, jouèrent à plusieurs reprises le rôle de démineurs et d'accoucheurs de compromis à douze. « Ça peut paraître choquant que l'on négocie ainsi dans le dos des autres », analyse un ancien du Trésor. « Mais beaucoup souhaitaient que ça se passe comme ça. Ils se disaient : " Si les Allemands et les Français trouvent un terrain d'entente, on n'est pas loin du point d'équilibre. " » Il est clair que sans accord préalable à deux, la négociation n'aurait jamais progressé aussi rapidement. En outre, de part et d'autre du Rhin, on n'avait aucune envie d'étaler d'éventuelles divergences devant les autres - la Grande Bretagne, en particulier -, de peur qu'ils n'en profitent pour enfoncer un coin dans le couple franco-allemand et bloquent ainsi la négociation. Enfin, « il n'était pas nécessaire de commencer à discuter d'un sujet à douze si c'était pour les voir s'engueuler devant nous », estime un diplomate français. Tout cela fait dire à un ancien négociateur que les réunions de la Conférence intergouvernementale étaient là « pour amuser la galerie ». Un peu exagéré, mais pas totalement faux.
Des critères surprises
« C'est comme ça qu'on n'a jamais discuté politiquement à Douze des critères de convergence », s'indigne François Lamoureux qui négociait au nom de la Commission 31 Pierre Vimont, ancien directeur de cabinet du ministre aux Affaires européennes de l'époque, Elisabeth Guigou, n'en garde effectivement pas le souvenir d'un « thème majeur de discussion ». Ce qui est vrai, du moins pour la France. D'ailleurs, le projet de traité du gouvernement français n'est pas d'une grande précision sur la « convergence de l'évolution économique et monétaire », condition sine qua non d'entrée en troisième phase, même si le projet prévoit que « les déficits publics excessifs doivent être évités » une fois les monnaies fusionnées.
Horst Köhler demande, d'ailleurs, à Jean-Claude Trichet, lors de la rencontre de Bonn du 13 février 1991, pourquoi la France n'a pas « explicité » les conditions de passage en « phase trois » (celle de la monnaie unique). Réponse : parce que cela ne peut « résulter que d'une décision politique ». Surtout, Paris craint qu'une Europe à deux vitesses ne soit institutionnalisée si l'on instaure des critères trop précis. En réalité, la France, pour des raisons économiques et politiques, veut éviter de se retrouver agrégée aux pays de la zone mark, qui partagent une conception plutôt germanique de la gestion économique. Il faut donc laisser à l'Italie - qui affiche, en 1990, un déficit budgétaire de 11,1 % du PNB, une dette de 98 % du PNB et une inflation de 6,1 % - l'espoir de se qualifier, malgré l'état désastreux de ses finances. Paris, enfin, considère que l'appartenance des monnaies à la bande étroite du mécanisme de change doit suffire à garantir la convergence : le système monétaire européen n'autorise-t-il pas une variation limitée de +/- 2,25 % par rapport au cours pivot ? Toute politique économique divergente serait immédiatement sanctionnée par les marchés.
Le 26 février 1991, les Allemands précisent leurs souhaits en publiant leur projet de traité. Ils estiment qu'il faut remplir trois conditions de convergence économique : primo, la stabilité des prix doit être réalisée. Secundo, les déficits budgétaires ne doivent pas être supérieurs au volume des dépenses d'investissement (la « règle d'or ») et, en tout état de cause, ramenés à un « niveau tolérable à long terme et compatible avec la stabilité ». Tertio, il faut un « rapprochement très net des taux d'intérêt sur les marchés » (il s'agit des taux à long terme dont le niveau est librement déterminé par le jeu de l'offre et de la demande). Dans un premier temps, l'Allemagne va très loin dans son exigence de rapprochement des économies : elle veut que ces conditions soient toutes remplies pour passer en deuxième phase. Les 4 et 5 avril 1991, à Paris, Hans Tietmeyer s'étonne que la France ne mentionne « pas de critères pour le passage en phase trois, ce qui crée un double danger : ou sauter sans condition préalable et donc sans convergence en phase trois, ou rester en phase deux (...) Sans critère précis, il n'y aura pas de pression suffisante (...) Il y a donc un risque sérieux que ce soit une décision purement politique, prise même si les fondements économiques ne sont pas sains ». En quelques phrases, l'homme de la Bundesbank résume l'essentiel des craintes allemandes : faire une union monétaire trop vaste, imposée par le pouvoir politique à des économies et des pays mal préparés. « A la vérité », affirme-t-il, « je crois que l'on a fait une erreur en s'engageant dans cette affaire dans le cadre d'une Communauté à douze. » Bref, pour bien faire, il faudrait que l'Allemagne, la France et les trois pays du Benelux s'engagent seuls sur le chemin de la monnaie unique. La zone mark, en quelque sorte, plus l'Hexagone...
Trichet, tout en reconnaissant qu'il faut « venir à bout (de) l'abominable problème italien », défend vaillamment la position française : « Nous ne voulons pas briser la dynamique en affirmant que l'Italie et le Royaume-Uni ne participeront pas. » Philippe Lagayette, le sous-gouverneur de la Banque de France, vient à sa rescousse : « Il faut quelque chose d'ouvert : c'est politiquement indispensable. » Le vice-président de la Bundesbank, sentant la faille dans l'argumentation de Paris, insiste : « Cela ne fait que renforcer le besoin de critères qui, seuls, évitent de nommer des pays. » Et Trichet de concéder qu'il « faudrait rechercher une procédure pour écarter ceux qui ne seraient pas capables ». Une déclaration dont Tietmeyer et Köhler se réjouissent, faisant remarquer que « c'est une nouveauté dans la position française ». Néanmoins, Lagayette insiste sur le fait que « les critères devraient permettre de sélectionner mais pas de retarder le processus ». Bonn et Francfort remportent la bataille : il y aura des critères dans le traité de Maastricht. En revanche, ils ne vaudront pas pour l'admission en phase deux, celle qui doit débuter le 1er janvier 1994 les Douze y participeront automatiquement. Sur ce point, les Français resteront intransigeants. Les Allemands l'acceptent d'autant plus facilement qu'ils ont obtenu, en contrepartie, de préserver l'autonomie des banques centrales nationales jusqu'au début de la monnaie unique. Pendant la phase intermédiaire, Paris devra se contenter d'un Institut monétaire européen sans pouvoir réel, chargé de préparer la mise en place du futur Système européen de banques centrales (SEBC). Cette phase se traduira donc surtout par un renforcement de la surveillance multilatérale des politiques économiques et des déficits budgétaires. Cela étant, le gouvernement français reconnaît assez facilement l'utilité politique de critères quantifiés de bonne gestion dans le traité. S'il fallait réellement un jour maintenir l'Italie hors de la monnaie unique sans déclencher une crise avec ce pays fondateur de la Communauté, il faudrait que des éléments objectifs viennent appuyer la décision politique du Conseil européen.
Des critères, mais lesquels ?
Une fois le principe des critères admis, encore faut-il les définir. Ce sera le rôle du Comité monétaire européen. A Edimbourg, le 17 mai 1991, les directeurs du Trésor et les « numéros deux » des banques centrales dégagent plusieurs pistes. D'abord, les déficits publics ne pourront pas excéder les dépenses d'investissement comme, par exemple, la mise en place des autoroutes de l'information. C'est ce qu'on appelle la golden rule, la règle d'or. Elle figure dans la Constitution allemande. L'idée qui la sous-tend est qu'un déficit n'est sain que s'il prépare l'avenir; les dépenses courantes, à l'instar de la rémunération des fonctionnaires, doivent être couvertes par l'impôt. Ensuite, les déficits ne pourront pas, en tout état de cause, dépasser 3 ou 4 % du PIB. Une limite proposée par Cees Maas, le directeur du Trésor néerlandais. Enfin, la dette publique des Etats ne devra pas excéder 60 % du PIB. Le lendemain, toujours à Edimbourg, Horst Köhler indique à ses interlocuteurs français que « nous pourrions accepter que la mention des trois critères que nous avons proposés soit maintenue sans que les seuils soient précisément chiffrés dans le texte même du traité ».
Un fonctionnaire allemand précise que l'on pourrait les inscrire dans un document à part, « de façon à conserver une norme quantitative qui puisse être modifiable commodément ». L'idée est de ne pas trop effrayer les Douze avec des critères gravés dans le marbre qui ressembleraient à autant de couperets. Dans une note interne, datée du 13 juin 1991, la direction du Trésor marque ses réserves sur deux points : elle n'est guère favorable à l'utilisation de la règle d'or et estime que le chiffrage trop précis du déficit pourrait conduire un pays « vertueux comme la France » (1,6 % de déficit en 1990) à se rapprocher de cette barre. A l'époque, seuls la Belgique (- 5,5 %), les Pays-Bas (- 5,1 %), l'Espagne (- 4,1 %), le Portugal (- 5,1 %), la Grèce (- 16,1 %) et, bien sûr, l'Italie (- 11,1 %) affichent un déficit supérieur à 3 %. Quant à la dette, seuls Bonn, Paris, Luxembourg et Madrid sont en dessous du seuil fatidique. Néanmoins, dans le projet de traité soumis par la présidence luxembourgeoise au Conseil européen des 28 et 29 juin 1991, la référence aux critères apparaît pour la première fois en toutes lettres, y compris la règle d'or. Mais les Douze décident de renvoyer l'adoption du texte à Maastricht au mois de décembre : Kohl, en particulier, ne souhaite pas conclure trop tôt alors que la Conférence intergouvernementale sur l'Union politique piétine...
Stupeur : le lundi 9 septembre 1991 à Bruxelles, le projet d'union économique et monétaire concocté durant les vacances par les Pays-Bas, successeurs du grand-duché à la tête de la Communauté, est rejeté tout net par la grande majorité des ministres des finances. Un fait sans précédent. Ce sera le black monday (le lundi noir) de La Haye, un échec cuisant dont le souvenir hante encore aujourd'hui la diplomatie néerlandaise. Manifestement poissons-pilotes des Allemands dans cette affaire, les Néerlandais, qui aiment dire les choses avec franchise, ont modifié de fond en comble le texte luxembourgeois : dorénavant, le projet prévoit clairement une Europe à deux vitesses, les critères deviennent mécaniques et les pays qui y répondent peuvent décider de passer à la monnaie unique sans attendre les retardataires et surtout sans leur demander leur avis. Horst Köhler, bien sûr, affiche sa solidarité avec La Haye et soutient son point de vue : les Douze pourraient être « tentés, pour des raisons politiques, de tourner le dos à l'exigence de stabilité économique », déclare-t-il à l'issue du Conseil écofin du 9 septembre. Pour lui, « on ne s'encorde pas avec des gens qui risquent de dévisser et d'entraîner les autres dans leur chute ».
Il faudra encore deux réunions de la Conférence intergouvernementale (à Apeldoorn, aux Pays-Bas, le 21 septembre, et à Luxembourg, le 6 octobre) pour parvenir à un compromis. La présidence néerlandaise le finalisera dans un projet de traité rendu public le 28 octobre à La Haye. La règle d'or est abandonnée. D'une part parce qu'elle est difficile à vérifier : comment distinguer à coup sûr les dépenses d'investissement de celles de fonctionnement ? D'autre part, comme l'explique Jacques Delors, « il est difficile de piloter une politique monétaire en distinguant entre le " bon " et le " mauvais " déficit. Les marchés financiers ne prendront pas en compte le fait que dans quinze ans vous aurez peut-être, grâce à vos dépenses d'investissement, la meilleure société de l'information du monde ». Le déficit public maximum admissible est de 3 % du PIB comme l'ont suggéré les Français. « Il s'agit d'une règle imposée par François Mitterrand en 1982-1983 », explique Jean-Claude Trichet. Mais dans l'appréciation de ce critère, on trouve néanmoins une trace de la règle d'or : il est prévu, au cas où le déficit dépasse 3 %, d'examiner si cela est dû aux dépenses publiques d'investissement, ce qui implique une atténuation. Enfin, la dette publique ne devra pas excéder 60 % du PIB. Ces critères ne sont pas les seuls, même s'ils ont dominé le débat politique à la fin des années 90. Il faut aussi que les prix soient stables (l'inflation ne doit pas être supérieure à 1,5 % de la moyenne des trois meilleures performances), les taux d'intérêt à long terme bas (pas plus de 2 % au-dessus de la moyenne des trois meilleurs). Enfin, la monnaie doit appartenir depuis au moins deux ans sans dévaluation à la bande « normale » de fluctuation du mécanisme de change du SME (+/- 2,25 % autour du cours pivot à l'époque). Ces chiffres ne sont pas inscrits dans le traité mais dans deux protocoles annexes (les 5 et 6).
Le combat des Belges
La Belgique (127,5 % de dette en 1991) mènera une lutte acharnée afin d'obtenir que le critère de la dette soit apprécié en tendance. « J'étais opposé à ce que l'on fasse figurer dans le traité une référence à l'endettement car j'estimais que cela pénalisait un pays pour des fautes du passé », raconte l'ancien ministre des finances belge, Philippe Maystadt. « Même si nous supprimions notre déficit, notre dette restera supérieure à 60 %. J'ai expliqué que l'on ne pouvait pas nous punir indéfiniment et ce, d'autant moins que le franc belge était d'une stabilité totale. Sinon, il valait mieux dire tout de suite que la Belgique est exclue de l'union monétaire. En plus, dans notre cas, ce critère n'a pas de sens notre dette est presque entièrement financée sur le marché domestique. Cela signifie que nous ne faisons pas appel aux marchés des capitaux de nos voisins : nous ne pouvons en aucun cas perturber la politique monétaire de la zone. On s'est donc battus pour que le traité n'instaure pas un système mécanique mais en tendance. A la fin, j'ai posé la question si au moment de l'évaluation, la Belgique a toujours une dette supérieure à 100 %, est-ce que nous entrerons dans l'union monétaire ? Henning Christophersen, le vice-président de la Commission chargé des affaires monétaires m'a dit : " oui, à condition que vous démontriez à ce moment-là que vous êtes bien dans une tendance structurelle à la baisse ". Personne n'a contesté. » Les Français sont sur la même longueur d'onde que les Belges, leur souci étant surtout de préserver le pouvoir d'appréciation du politique : pas question que les chefs d'Etat et de gouvernement se contentent de lire un tableau de bord économique.
A Apeldoorn, en septembre 1991, il est finalement convenu que la décision de passage ne se résumera pas à une application mécanique de critères quantitatifs. Dans le traité, il est
prévu qu'un pays peut se qualifier avec un déficit supérieur à 3 %, mais à condition qu'il « ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche » de cette valeur. Même chose pour la dette. En clair, il y a une marge pour une interprétation politique des critères. C'est d'autant plus vrai que le niveau proche n'est pas défini, ce qui ouvre, bien évidemment, la porte à de beaux débats politiques... qui auront lieu les années suivantes. Tout de suite, une version française de la lecture du traité se dessine. Pierre Bérégovoy insiste auprès de Theo Waigel, le 14 novembre, à Bonn « Ce qui compte, c'est la tendance. » C'est là-dessus « qu'il faut porter un jugement politique ». La Belgique, mais aussi l'Italie et tous les « mauvais élèves » de l'Europe peuvent donc être rassurés.
Pourquoi de tels critères ? D'abord, il s'agit d'éviter les erreurs grossières de politique économique susceptibles de mettre en péril la stabilité de la zone euro. En outre, l'Allemagne craint qu'un gouvernement confronté à une dette trop lourde ne soit tenté de faire pression sur la Banque centrale afin qu'elle permette un dérapage de l'inflation qui allégerait mécaniquement le poids de la dette : si, par exemple, le franc perd de son pouvoir d'achat, toute dette libellée en francs voit sa valeur réelle diminuer, ce qui rend son remboursement moins coûteux. Et puis, ces chiffres, à l'époque, correspondent à la moyenne des pays les plus performants, ce qui ne les rend pas excessifs. Ce n'est pas un hasard si la France n'a rien trouvé à y redire : en 1991, elle est largement dans les clous. Ce n'est qu'à la suite de la récession de 1993 que ces critères ont commencé à être un objet de débat politique. Enfin, « on n'aurait pas eu la monnaie unique sans eux », juge l'ancien chef de cabinet de Delors : « Il fallait que les Allemands aient des garanties prophylactiques suffisantes sur le comportement monétaire des gens avec lesquels ils allaient se mettre ensemble. » Il est certain que l'Allemagne n'aurait jamais accepté d'abandonner le mark contre une monnaie européenne n'offrant aucune garantie de stabilité. Pour Bonn, les critères assurent que des pays dénués de la culture de stabilité en vigueur outre-Rhin ne pourront pas se lancer dans l'aventure.
« Drei Komma null »
Cela étant, dès le départ, la « bonne » interprétation du traité fut définie de manière clairement divergente par les différents dirigeants européens. Dès sa conférence de presse finale, à Maastricht, dans la nuit du mardi 10 au mercredi 11 décembre, Helmut Kohl, donnant des gages à son opinion, martèle que l'Allemagne « s'opposera à un adoucissement des critères de convergence inscrits dans le projet de traité ». Deux jours plus tard, devant le Bundestag, le vendredi 13, le chancelier revient à la charge : « Ce traité correspond tout à fait aux expériences allemandes avec le mark et ait stabilité garantie au cours des quarante dernières années. » Ce texte « porte dans tous les points décisifs l'empreinte allemande ». Et de citer la « discipline budgétaire absolue ». Le drei Komma null (trois virgule zéro) est né, cette véritable ligne Siegfried sur laquelle campera Waigel jusqu'en 1998.
Si les critères furent incontestablement une invention allemande, ils eurent un coût élevé pour Bonn, principal contributeur au budget communautaire. Horst Köhler en a pris conscience très tôt : « Il faut penser à l'argument de Jacques Delors : si vous exigez trop de convergence, vous allez vous mêmes être soumis à des pressions des pays n'y parvenant pas qui réclameront une aide financière pour combler leur retard », déclare-t-il lors d'une rencontre avec ses homologues français à Paris, les 4 et 5 avril. Ce qui ne manqua pas de se produire : l'Espagne, le Portugal, la Grèce et l'Irlande bataillèrent pour obtenir une augmentation des aides régionales afin de pouvoir rattraper leur retard de développement. En dépit de la réticence de Bonn et de Paris, ils arracheront la promesse de la création d'un fonds de cohésion destiné à financer des réseaux de transport transeuropéens et des projets environnementaux. Un an plus tard, au sommet européen d'Edimbourg des 11 et 12 décembre 1992, ils obtiendront, soutenus par la Commission Delors, gain de cause 15 milliards d'écus seront affectés à ce fonds pour la seule période 1994-1999. Et un doublement des aides régionales (152 milliards d'écus contre 70 milliards pour la période 1989-1993), pourtant déjà doublées en 1988, leur est aussi accordé...
Faut-il aider les pays en crise?
Mais, au moins, Paris et Bonn ont réussi à éviter la création d'un véritable budget communautaire devant permettre aux pays de faire face à un « choc asymétrique » (une crise qui ne touche qu'un Etat ou un groupe d'Etats). En août 1990, le ministère des finances, à Paris, s'est étranglé lorsqu'il a pris connaissance du projet de traité de la Commission. Celui-ci proposait, en effet, qu'une assistance financière soit décidée, au coup par coup, à la majorité qualifiée et que l'Union puisse avoir recours à des « emprunts » pour la financer.
« On entend souvent deux thèses complémentaires : si on perd le change comme degré de liberté, il faut (...) une forte solidarité budgétaire », lit-on dans une note du Trésor du 9 janvier 1991. Pour Bercy, rien de plus faux : « La coordination des politiques économiques doit réduire les cas de chocs endogènes asymétriques. La sagesse salariale, notamment, est un trait indispensable de l'UEM. Les chocs externes ont des effets qui ne s'inscrivent pas automatiquement dans le cadre des frontières nationales ; certaines régions sont pénalisées, d'autres bénéficiaires dans chaque pays et la solidarité joue à l'intérieur du cadre national. Les transferts du budget communautaire pour les pays les plus vulnérables représentent dès à présent des masses stabilisatrices imposantes ». On entend aussi dire que « les pays les plus pauvres sont pénalisés par l'Union et devraient donc bénéficier de transferts budgétaires fortement accrus aux fins de cohésion économique et sociale ». Pour Bercy, cette seconde thèse est « injustifiée : ces Etats bénéficieront d'une monnaie plus solide, d'une inflation moindre et de coûts de production avantageux. Dire que l'UEM pénalise les pauvres revient à mettre en cause le bien-fondé d'une politique de monnaie stable et forte. Ce n'est pas la position française, ce n'est pas son expérience ». Autre argument avancé par les hommes du Trésor : l'accroissement du budget communautaire « ralentirait les ajustements nécessaires ale politique économique », faute de pression suffisante. On croirait lire un texte du ministère des finances de Bonn.
Pourtant, au final, le traité ne ferme pas totalement la porte à toute aide. Ainsi, selon l'article 103 A, « lorsqu'un Etat membre connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison d'événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil » des ministres peut, à l'unanimité, accorder « une assistance financière communautaire ». C'est uniquement en cas de catastrophe naturelle que la décision est prise à la majorité qualifiée. Comme chaque Etat dispose donc d'un droit de veto, le dispositif reste théorique. Beaucoup d'économistes estiment, cependant, que l'absence d'un budget central conséquent (il est en 1999, limité à 1,27 % du PIB communautaire) est l'une des faiblesses majeures de l'architecture de Maastricht. En effet, liés par une même monnaie, les pays ne pourront plus dévaluer pour remédier à une perte de compétitivité engendrée par un choc externe. Chacun devra faire face à ses difficultés, seul.
Londres quitte le navire
Toutes ces négociations furent observées avec un certain détachement par la Grande-Bretagne, qui avait décidé depuis longtemps de rester à l'écart. Dès le lancement de la négociation, au Conseil européen de Rome I, les 27 et 28 octobre 1990, Margaret Thatcher a clairement affiché son refus de l'idée même d'une monnaie unique. Les conclusions de ce sommet en conservent la trace : « Le Royaume-Uni n'est pas en mesure d'accepter » le but ultime de l'Union économique et monétaire. Le départ de la « Dame de fer » et son remplacement par son chancelier de l'Echiquier John Major ne changent guère la donne : certes, le nouveau premier ministre a été l'artisan de l'entrée de la livre dans le système monétaire européen, le 6 octobre 1990, mais il sait qu'il ne peut espérer rallier le parti conservateur à ce projet fédéraliste. Tout le jeu de la négociation européenne de 1991 consistera donc à éviter que le Royaume-Uni ne bloque la marche vers la monnaie unique, tout en essayant de ne pas complètement décrocher le wagon britannique du train communautaire. Ainsi, Trichet insiste auprès des Allemands, le 13 février 1991, sur la nécessité d'« entraîner avec nous le Royaume-Uni ». Theo Waigel déclare à Pierre Bérégovoy, le 5 mars à Paris : « Nous ne voulons pas forcer le refus anglais, ni le rendre trop facile. »
John Major essaya de diviser les Douze en proposant, le 1er janvier 1991, de lancer, trois ans plus tard, un écu lourd (hard ecu), géré par un fonds monétaire européen. Différence de taille avec le projet de monnaie unique : l'écu lourd ne remplacerait pas les différentes monnaies nationales mais viendrait les concurrencer. Surtout, il n'obligerait pas les Douze à faire converger leurs économies et à transférer une part de souveraineté aussi importante vers des institutions communautaires. Le Britannique, dans un premier temps, semble presque réussir dans son entreprise. Bérégovoy, méfiant à l'idée d'un passage trop rapide à l'UEM, déclare le jeudi 10 janvier 1991 : « Si nous faisons ensemble un écu fort qui devient une monnaie commune utilisée en Europe, c'est une bonne chose. Si en plus, cela doit devenir la monnaie unique européenne qui est l'objectif de la France, ce serait encore mieux. » Des déclarations aussitôt interprétées par les médias comme l'annonce d'un rapprochement franco-anglais. Le mardi 15 suivant, à Bruxelles, Trichet doit réaffirmer solennellement l'attachement de la France à la monnaie unique. « Il a néanmoins fallu arbitrer définitivement entre monnaie commune et monnaie unique », se souvient Elisabeth Guigou. La clarification eut lieu le samedi 26 janvier 1991 dans le bureau de François Mitterrand. La ministre aux affaires européennes explique que « même les Anglais ne croient plus à la monnaie commune » et que « si on ne s'engage pas maintenant, on ne fera jamais la monnaie unique ». Le président, après avoir rappelé que « la politique de la France, c'est la monnaie unique », se tourne vers Bérégovoy : « Vous n'êtes pas pour la monnaie unique ? » « Si, si », répond l'intéressé. « Je nuis pour la monnaie commune dans un premier temps, et puis, à terme, pour la monnaie unique. » La discussion se poursuit. Puis, Mitterrand lance : « Pas de renversement d'alliance! L'allié, c'est l'Allemagne ! Les Britanniques, eux, sont alignés sur les Etats-Unis ! » Le ministre des finances n’y reviendra plus.
Malgré tout, pour réaliser la monnaie unique, la signature de Londres en bas du traité d'union économique et monétaire est nécessaire, l'unanimité étant requise. Jacques Delors et le Luxembourgeois Jean-Claude Juncker vont trouver la solution du problème britannique lors d'un conseil informel des ministres des finances, le samedi 11 mai 1991, à Luxembourg. L'idée, c'est que Londres signe le traité, mais qu'une déclaration acceptée par les Douze l'accompagne. Dans ce texte, la Grande-Bretagne déclarera qu'elle n'adoptera la monnaie unique qu'à la suite d'un vote favorable du Parlement de Westminster. Par une ultime manoeuvre en accord avec les souhaits des négociateurs tant allemands que britanniques, les Néerlandais vont tenter de généraliser cette clause d'exemption. Dans le projet de traité daté du 28 novembre 1991 - donc dix jours avant le sommet de Maastricht - La Haye propose que tout État membre puisse notifier son refus de participer à la monnaie unique, à condition qu'il le fasse juste avant la réunion du Conseil européen. Une telle clause rend évidemment aléatoire le passage à l'union monétaire. C'est pourquoi la France, toute à son souci de rendre le traité « irréversible », parvient à faire disparaître cet opting out généralisé lors de la réunion les ministres des finances de Scheveningen et de Bruxelles d u 3 décembre 1991. A Maastricht, seuls la Grande Bretagne et le Danemark obtiendront un « protocole » particulier (les numéros 11 et 12) qui les dispense de participer à la monnaie unique. Pour les autres, en revanche, pour peu qu'ils satisfassent aux critères, il n'y a pas, en principe, d'échappatoire. Une concession que John Major célèbre comme une grande victoire, mais qui n'est qu'une étape supplémentaire dans la marginalisation de la Grande-Bretagne.
Doutes d’après-sommet
« A Maastricht, nous avons jeté les bases d'une réforme monétaire mondiale de première importance », lance Hans Tietmeyer à ses collègues américain, japonais et européens réunis le mercredi 11 décembre, à Paris, pour une réunion d'un groupe de travail de l'OCDE. « Au plus tard le 1er janvier 1999, nous aurons une monnaie unique (...) C'est irréversible. » Passé ce moment de bonne humeur, le vice-président de la Bundesbank se fait plus sévère. L'inflation en Allemagne est menaçante et la Bundesbank n'a pas l'intention de baisser ses taux d'intérêt qui commencent à gêner sérieusement le reste de l'Europe. Elle doit d'abord régler ses problèmes de surchauffe domestique due aux retombées de l'unification allemande. Jean-Claude Trichet, lui aussi, se montre pessimiste, et met en valeur les risques de déstabilisation du Système monétaire européen qu'engendre la montée brutale des taux allemands. Tietmeyer fait la sourde oreille. Quelque temps plus tard, le directeur du Trésor a un coup de déprime et use d'une métaphore qui en dit long : « J'espère seulement que je ne suis pas le colonel anglais qui a construit le pont de la rivière Kwaï », lâche-t-il à l'un de ses fonctionnaires. Les années 1992-1993 vont le faire douter plus que jamais.
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